Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego / Andrzej Matan

Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa z dnia 20 stycznia 2011 r. stworzyła możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od urzędnika, który wykonując zadania publiczne, czynił to z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa powinno nastąpić w jednym z trybów wskazanych w ustawie. W publikacji dokonano analizy tych trybów, co w istocie rzeczy pozwala na ustalenie katalogu zachowań funkcjonariusza, za które może ponosić on odpowiedzialność majątkową, a tym samym na wyznaczenie zakresu tej odpowiedzialności.

Opracowanie stanowi także próbę odpowiedzi na pytanie, czy określona w ustawie odpowiedzialność regresowa funkcjonariusza publicznego została zharmonizowana z odpowiedzialnością odszkodowawczą władzy publicznej ponoszoną za wadliwe działania.



Wykaz skrótów 15
Zagadnienia wprowadzające 21
Rozdział 1 Zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej 27
1. Uwagi wstępne 27
2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 k.c.) 29
2.1. Szkoda 29
2.2. Wykonywanie władzy publicznej 33
2.3. Niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej 40
2.4. Podmioty odpowiedzialne za szkodę 45
3. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodną z prawem ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 4171 2 k.c.) 51
3.1. Ogólne zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną niezgodną z prawem ostateczną decyzją (postanowieniem) 51
3.2. Wydanie decyzji ostatecznej niezgodnej z prawem 52
3.3. Stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji (postanowienia) we właściwym postępowaniu administracyjnym 56
3.4. Stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji (postanowienia) we właściwym postępowaniu sądowym 59
3.5. Wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą - problem prejudykatu 63
3.6. Wyłączenie obowiązku uzyskania prejudykatu stwierdzającego niezgodność z prawem decyzji (postanowienia) 66
4. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niewydaniem orzeczenia lub decyzji (art. 4171 § 3 k.c.) 67
4.1. Ogólne zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną niewydaniem decyzji (postanowienia) 67
4.2. Obowiązek wydania decyzji (postanowienia) 67
4.3. Niewydanie decyzji (postanowienia) 69
4.4. Stwierdzenie niewydania decyzji (postanowienia) we właściwym postępowaniu 70
5. Wnioski 75
Rozdział 2 Zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego za wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa 79
1. Zakres podmiotowy odpowiedzialności 79
1.1. Pojęcie funkcjonariusza publicznego w prawie polskim 79
1.2. Osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej (członka kolegialnego organu administracji publicznej) 83
1.3. Osoba działająca z upoważnienia organu administracji publicznej 93
1.4. Osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego albo umowy cywilnoprawnej 101
1.4.1. Urząd organu administracji publicznej 101
1.4.2. Osoba wykonująca pracę w ramach stosunku pracy 102
1.4.3. Osoba wykonująca pracę w ramach stosunku służbowego 106
1.4.4. Osoba wykonująca pracę w ramach umowy cywilnoprawnej 110
1.5. Osoba "biorąca udział w prowadzeniu sprawy" rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez organ administracji publicznej 112
2. Przesłanki odpowiedzialności 113
2.1. Zakreślenie przedmiotu rozważań 113
2.2. Wypłata odszkodowania na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody przez podmiot odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa 114
2.2.1. Wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa 114
2.2.2. Prawomocne orzeczenie sądu 115
2.2.3. Ugoda 118
2.2.4. Wypłata odszkodowania 120
2.3. Zawinione działanie lub zaniechanie funkcjonariusza publicznego prowadzące do rażącego naruszenia prawa 124
2.3.1. Wina 124
2.3.2. Wina umyślna 125
2.3.3. Wina nieumyślna 125
2.3.4. Przypisanie winy funkcjonariuszowi 127
3. Wnioski 128
Rozdział 3 Wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa 133
1. Uwagi ogólne 133
2. Rażące naruszenie prawa oraz brak podstawy prawnej jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 138
3. Rażące naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądowym 144
3.1. Rażące naruszenie prawa w doktrynie 144
3.2. Rażące naruszenie prawa w orzecznictwie sądowym 152
4. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej 156
4.1. Brak podstawy prawnej w doktrynie 156
4.2. Brak podstawy prawnej w orzecznictwie sądowym 163
5. Wnioski ogólne 166
5.1. Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa działaniami organów administracji 167
5.2. Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa dokonane zaniechaniami organów administracji 170
5.3. Stwierdzanie braku podstawy prawnej 172
Rozdział 4 Działania i zaniechania władzy publicznej rażąco naruszające prawo 175
1. Uwagi wstępne 175
2. Decyzje administracyjne 178
2.1. Pojęcie decyzji 178
2.1.1. Decyzja jako akt administracyjny 178
2.1.2. Decyzja w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym 182
2.1.3. Podsumowanie - właściwości decyzji 186
2.2. Domniemanie formy decyzji administracyjnej 199
2.3. Akty administracyjne uznane za decyzje pod wpływem orzecznictwa sądowego 203
2.3.1. Akty administracyjne zakładowe "zewnętrzne" 204
2.3.2. Akty organów korporacji zawodowych podejmowane wobec członków korporacji 208
2.3.3. Akty w sprawach świadczeń z funduszy unijnych 209
2.3.4. Akty nadzoru w sferze materialnego prawa administracyjnego 210
3. Postanowienia 213
3.1. Pojęcie postanowienia 213
3.2. Właściwości postanowień 218
3.3. Rodzaje postanowień 221
4. Zaniechania władzy publicznej 225
4.1. Prawo do rozpatrzenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki 225
4.1.1. Prawo do rozpatrzenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki w prawie unijnym 226
4.1.2. Prawo do rozpatrzenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki w prawie konstytucyjnym 237
4.2. Bezczynność 239
4.2.1. Ustalenia ogólne 239
4.2.2. Bezczynność organu administracji publicznej stanowiąca źródło odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego 243
4.3. Przewlekłość postępowania 248
4.3.1. Ustalenia ogólne 248
4.3.2. Przewlekłość postępowania administracyjnego stanowiąca źródło odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego 251
5. Wnioski 255
5.1. Działania władzy publicznej podlegające stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa 255
5.2. Zaniechania władzy publicznej podlegające stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa 259
Rozdział 5 Tryby stwierdzania rażącego naruszenia prawa 265
1. Uwagi wstępne 265
2. Administracyjne tryby uzyskiwania prejudykatu 266
2.1. Tryby ogólnoadministracyjne 267
2.1.1. Tryb "nieważnościowy" 267
2.1.2. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w trybie zażaleniowym (art. 37 k.p.a.) 303
2.2. Tryby postępowania podatkowego 327
2.2.1. Tryb nieważnościowy 328
2.2.2. Tryb "ponagleniowy" 335
2.3. Tryb autokontroli 344
2.3.1. Zakres przedmiotowy autokontroli 344
2.3.2. Rozstrzygnięcia podejmowane w wyniku autokontroli, mające charakter prejudykatu w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.o.m.f.p. 347
2.4. Tryb autokontroli w ramach postępowania szczególnego (autokontrola Prezesa UOKiK) 354
2.4.1. Ogólna charakterystyka postępowania autokontrolnego z art. 81 ust. 3 u.o.k.k. 354
2.4.2. Zakres decyzji i postanowień podlegających uchyleniu (zmianie) w postępowaniu autokontrolnym 356
2.4.3. Autokontrola dokonywana przez inne (niż Prezes UOKiK) organy regulacyjne 360
2.4.4. Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa przez Prezesa UOKiK w trybie art. 37 k.p.a. 363
3. Tryby sądowoadministracyjne 364
3.1. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 364
3.1.1. Sądowe stwierdzenie nieważności decyzji 364
3.1.2. Sądowe stwierdzenie nieważności postanowień 368
3.2. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 p.p.s.a. 371
3.2.1. Uwagi wstępne 371
3.2.2. Przedmiotowy zakres art. 149 p.p.s.a. 372
3.2.3. Orzeczenia sądu podejmowane na podstawie art. 149 p.p.s.a., mające charakter prejudykatu w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.o.m.f.p. 376
3.3. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. 382
3.3.1. Uwagi wstępne 382
3.3.2. Orzeczenia sądu podejmowane na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a., mające charakter prejudykatu w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.o.m.f.p. 384
4. Tryby sądowe 388
4.1. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47714 § 3 k.p.c. 388
4.1.1. Przedmiotowy zakres stosowania art. 47714 § 3 k.p.c. 388
4.1.2. Specyfika postępowań w sprawach ubezpieczeniowych 390
4.1.3. Orzeczenia sądu podejmowane na podstawie art. 47714 § 3 k.p.c., mające charakter prejudykatu w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.o.m.f.p. 396
4.2. Stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47931a § 3 k.p.c. 397
4.2.1. Stosowanie art. 47931a § 3 k.p.c. w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów 397
4.2.2. Stosowanie art. 47931a § 3 k.p.c. w sprawach z zakresu regulacji energetyki, regulacji telekomunikacji i poczty oraz regulacji transportu kolejowego 399
5. Wnioski ogólne 402
5.1. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa działaniami podejmowanymi przez organy administracji publicznej 403
5.1.1. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji i postanowień 403
5.1.2. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa innymi działaniami administracji publicznej 409
5.2. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa zaniechaniem organu 410
5.2.1. Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa bezczynnością lub przewlekłością postępowania w sprawie załatwianej w formie decyzji lub postanowienia 410
5.2.2. Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa bezczynnością lub przewlekłością postępowania w sprawach załatwianych w innych formach niż decyzja lub postanowienie 413
Rozdział 6 Formy stwierdzania rażącego naruszenia prawa 416
1. Uwagi wstępne 416
2. Ostateczne decyzje administracyjne 418
2.1. Decyzje stwierdzające rażące naruszenie prawa 418
2.2. Problem ostateczności decyzji administracyjnej 418
2.3. Decyzje ostateczne 422
2.3.1. Decyzje organu odwoławczego ("quasi-odwoławczego") 422
2.3.2. Ostateczne decyzje pierwszoinstancyjne 423
2.3.3. Decyzje wydane w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. 432
2.3.4. Prawomocność decyzji 434
2.4. Związanie decyzją ostateczną 442
2.5. Utrata przymiotu "ostateczności" przysługującej decyzji 446
2.5.1. Kodeksowe tryby wzruszania decyzji ostatecznych 447
2.5.2. Pozakodeksowe tryby wzruszania decyzji ostatecznych 448
2.5.3. Sądowe tryby wzruszania decyzji ostatecznych 450
3. Postanowienia 451
3.1. Postanowienia stwierdzające rażące naruszenie prawa 451
3.2. "Ostateczność" postanowień 453
3.3. Utrata przymiotu "ostateczności" przysługującej postanowieniom 458
4. Prawomocne wyroki sądu administracyjnego 460
5. Prawomocne wyroki sądu powszechnego 463
6. Wnioski 468
Wnioski końcowe 471
Wykaz literatury 477
Wykaz orzeczeń 497