Związki komunalne i metropolitalne w Polsce / Zbigniew Ofiarski, Małgorzata Izabela Ofiarska

Publikacja zawiera systematyczną i wyczerpującą analizę oraz ocenę polskiego ustawodawstwa dotyczącego:

• związków komunalnych tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, a także
• związku metropolitalnego z siedzibą w Katowicach, którego status prawny oraz zadania i materialne podstawy niezbędne do prowadzenia działalności unormowano w drodze ustawy.

Z uwagi na stale pogarszającą się sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) wiele z zadań publicznych, które są aktualnie realizowane przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, już nie będą mogły być wykonywane samodzielnie przez te jednostki (np. w obszarze lokalnego transportu zbiorowego, gospodarowania odpadami komunalnymi, ochrony zdrowia, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej).

W książce zostały poddane analizie i ocenie przepisy prawa regulujące:

• zasady i procedurę tworzenia związków komunalnych i rolę organów j.s.t. w tym zakresie,
• pozycję ustrojową i wewnętrzną strukturę organizacyjną związków, które są odrębnymi od j.s.t. podmiotami prawa, ale funkcjonują w symbiozie z tworzącymi je j.s.t.,
• rejestrowanie związków i znaczenie rejestru prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej,
• wyposażanie związków w składniki majątkowe i środki pieniężne,
• przekazywanie związkom zadań do realizacji,
• zasady kształtowania stosunków prawnych między związkami komunalnymi i ich uczestnikami,
• prowadzenie gospodarki budżetowej i finansowej przez związki komunalne,
• zaciąganie zobowiązań przez związki,
• zasady odpowiedzialności związków za prawidłowe wykonywanie zadań,
• sprawowanie nadzoru nad działalnością związków,
• zasady przekształcania związków komunalnych oraz ich likwidacji.

W odniesieniu do związku metropolitalnego analizie i ocenie poddano regulacje prawne dotyczące:

• zasad i trybu jego utworzenia,
• statusu prawnego,
• rozwiązań zawartych w jego statucie,
• katalogu zadań i sposobu ich wykonywania,
• struktury organizacyjnej związku (organy, jednostki organizacyjne),
• możliwości współpracy i współdziałania z j.s.t.,
• źródeł dochodów związku metropolitalnego,
• spraw majątkowych związku i zasad prowadzenia gospodarki budżetowej,
• sprawowania nadzoru nad działalnością związków.

Należy podkreślić, że związek metropolitalny, jako odrębny podmiot prawa w sektorze samorządowym, w najbliższej przyszłości może stać się instytucją prawną o zdecydowanie większym niż dotychczas zastosowaniu. Podejmowane są różne inicjatywy legislacyjne zmierzające do utworzenia następnych związków metropolitalnych (np. z siedzibą w Łodzi lub w Gdańsku).

Problematyka prawna wyżej wymienionych rodzajów związków jest trudna i wewnętrznie złożona z uwagi na znaczne rozproszenie regulacji prawnych. W monografii oceniono normy zamieszczone w następujących ustawach:

• samorządzie gminnym,
• o samorządzie powiatowym,
• o związku metropolitalnym w województwie śląskim,
• o finansach publicznych,
• o regionalnych izbach obrachunkowych,
• o obligacjach,
• o publicznym transporcie zbiorowym,
• o podatku dochodowym od osób prawnych.

W wielu innych aktach prawnych zawarto różne, często epizodyczne regulacje dotyczące przedmiotowych związków, np. w ustawach: o gospodarce nieruchomościami, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Z jednakową uwagą zostały potraktowane przez Autorów kwestie ustrojowo-organizacyjne oraz finansowoprawne dotyczące związków komunalnych oraz związku metropolitalnego. Przedstawiono również główne kierunki ewolucji rozwiązań prawnych w tych obszarach, a także motywy podejmowania nowych inicjatyw legislacyjnych zmierzających do utworzenia nowych związków metropolitalnych w Polsce.

W opracowaniu przedstawiono dotychczasowy dorobek doktryny oraz judykatury, odnoszący się do istoty i zasad funkcjonowania związków komunalnych i związku metropolitalnego, a także liczne ustalenia organów nadzoru. W ten sposób zidentyfikowane zostały najczęściej występujące nieprawidłowości w funkcjonowaniu tych podmiotów oraz ich otoczenia. Wielowątkowe i kompleksowe ujęcie tej problematyki jest konieczne do zrozumienia zasad tworzenia, organizacji i funkcjonowania związków, których znaczenie w sektorze samorządowym stale się zwiększa.

   Adresaci:

Książka jest przeznaczona dla osób związanych z sektorem samorządowym – pracowników samorządowych, radnych, organów wykonawczych j.s.t., osób wykonujących obsługę prawną j.s.t. i ich związków, a także osób działających w bliskim i dalszym otoczeniu samorządu terytorialnego, np. pracowników regionalnych izb obrachunkowych, audytorów, członków komisji orzekających w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Będzie cennym źródłem wiedzy dla prawników praktyków, specjalizujących się w sprawach samorządu terytorialnego, a także przedstawicieli nauki oraz studentów studiów podyplomowych z zakresu problematyki samorządowej i doktorantów.

Autorzy monografii od wielu lat specjalizują się w zakresie prawa samorządu terytorialnego oraz prawa finansów publicznych, w tym prawa finansowego samorządu terytorialnego. Efekty prowadzonych przez nich badań zostały dotychczas opublikowane w wielu recenzowanych pracach (monograficznych, zbiorowych, artykułach naukowych). Łącznie w ich dorobku znajduje się prawie 800 opublikowanych prac, w tym kilkadziesiąt za granicą. Są samodzielnymi pracownikami naukowymi, zatrudnionymi w Instytucie Nauk Prawnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego. Są autorami wzorów uchwał podejmowanych przez rady gmin w sprawach dotyczących związków międzygminnych.

Wykaz skrótów .................................................................................. 9
Wprowadzenie ................................................................................... 13
Rozdział I. Związki jednostek samorządu terytorialnego (związki komunalne) ........................... 33
1. Uwagi wstępne .......................................................................... 33
2. Geneza i kształtowanie się koncepcji związków jednostek samorządu terytorialnego w Polsce po 1990 r. ..................... 35
3. Istota i cele tworzenia związków jednostek samorządu terytorialnego ............................................................ 42
4. Zasady uczestnictwa w związkach jednostek samorządu terytorialnego ..................................................... 54
5. Procedura tworzenia związków jednostek samorządu terytorialnego ....................................................... 71
6. Struktura organizacyjna związków jednostek samorządu terytorialnego .......................................................... 108
7. Wykonywanie zadań publicznych przez związki jednostek samorządu terytorialnego ..................................... 137
8. Wybrane aspekty gospodarki budżetowej i finansowej związków jednostek samorządu terytorialnego ................... 172
8.1. Uwagi wprowadzające ...................................................... 172
8.2. Status finansowoprawny związków jednostek samorządu terytorialnego ................................................ 174
8.3. Szczególne regulacje podatkowoprawne dotyczące dochodów związków jednostek samorządu terytorialnego ................ 181
8.4. Źródła dochodów związków jednostek samorządu terytorialnego .................................................................. 190
8.5. Udzielanie pomocy rzeczowej i finansowej przez związki jednostek samorządu terytorialnego ............. 201
9. Zasady przystępowania i występowania członków ze związku jednostek samorządu terytorialnego oraz rozliczeń majątkowych ........ 214
10. Przekształcenie związku międzygminnego i związku powiatów w związek powiatowo-gminny .......................... 227
11. Likwidacja związku jednostek samorządu terytorialnego ......................................................................... 232
12. Podsumowanie ....................................................................... 237
Rozdział II. Związek metropolitalny .................................................................. 241
1. Uwagi wstępne ........................................................................ 241
2. Geneza i kształtowanie się koncepcji związków metropolitalnych w Polsce po 1990 r. .................................. 243
3. Istota i cele związku metropolitalnego w województwie śląskim .................................................... 277
4. Tryb tworzenia związku metropolitalnego, ustalania i zmiany jego obszaru i granic .............................................. 285
5. Zasady uczestnictwa w związku metropolitalnym .......................................... 296
6. Struktura organizacyjna związku metropolitalnego ........................................ 301
7. Zakres działania i zadania związku metropolitalnego .................................... 336
8. Status finansowoprawny związku metropolitalnego ......................................... 397
9. Źródła dochodów związku metropolitalnego ................................................... 400
9.1. Katalog źródeł dochodów związku metropolitalnego ......................................... 400
9.2. Udział związku metropolitalnego we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych ............................... 403
9.3. Dochody związku metropolitalnego ze składek członkowskich .................................................................. 409
9.4. Dochody związku metropolitalnego uzyskiwane z działalności jednostek budżetowych i zakładów budżetowych ................ 416
9.5. Dochody z majątku związku metropolitalnego ....................................... 418
9.6. Dochody związku metropolitalnego w formie dotacji budżetowych ...................................................................... 418
9.7. Pozostałe źródła dochodów związku metropolitalnego ............................................................... 428
10. Podsumowanie .......................................................................... 429
Rozdział III. Źródła przychodów związków jednostek samorządu terytorialnego oraz związku metropolitalnego ............... 433
1. Uwagi wstępne .......................................................................... 433
2. Źródła przychodów publicznych ............................................ 435
3. Ograniczenia dotyczące pobierania przychodów o charakterze zwrotnym .......................................................... 438
4. Kredyty i pożyczki jako źródła przychodów związków...... 452
5. Przychody z emisji obligacji komunalnych........................... 454
6. Podsumowanie .......................................................................... 463
Rozdział IV. Procedura budżetowa w związkach jednostek samorządu terytorialnego i związku metropolitalnym – wybrane aspekty ......... 467
1. Uwagi wstępne .......................................................................... 467
2. Przygotowanie projektu uchwały budżetowej związku ...... 469
3. Podjęcie uchwały budżetowej związku ................................. 478
4. Zastępcze ustalenie budżetu związku przez regionalną izbę obrachunkową............................... 484
5. Prowizorium budżetowe związku .......................................... 489
6. Wykonywanie budżetu związku ............................................ 491
7. Zatwierdzenie wykonania budżetu związku ........................ 521
8. Podsumowanie .......................................................................... 532
Rozdział V. Nadzór nad działalnością związków jednostek samorządu terytorialnego oraz związku metropolitalnego – wybrane aspekty........................ 537
1. Uwagi wstępne .......................................................................... 537
2. Podstawy prawne, kryterium i organy nadzoru nad działalnością związków jednostek samorządu terytorialnego oraz związku metropolitalnego .................... 539
3. Środki nadzoru nad działalnością związków jednostek samorządu terytorialnego oraz związku metropolitalnego .............. 541
4. Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością związków jednostek samorządu terytorialnego oraz związku metropolitalnego.................... 546
5. Zakres sądowej ochrony samodzielności nad działalnością związków jednostek samorządu terytorialnego oraz związku metropolitalnego.................... 554
6. Podsumowanie .......................................................................... 559
Zakończenie ....................................................................................... 565
Akty prawne ....................................................................................... 581
Orzecznictwo ..................................................................................... 589
Bibliografia......................................................................................... 601