System Prawa Samorządu Terytorialnego. Tom 2. Ustrój samorządu terytorialnego

Drugi tom Systemu Prawa Samorządu Terytorialnego prezentuje zagadnienia ustroju samorządu terytorialnego, w tym m.in.:

• wybory organów jednostek samorządu terytorialnego; referendum lokalne;

• organy samorządu terytorialnego i ich aparat pomocniczy – urzędy i jednostki pomocnicze;

• zespolenie w samorządzie terytorialnym;

• formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, obszary metropolitalne;

• zadania jednostek samorządu terytorialnego;

• formy realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego, w tym bezpośrednią i pośrednią;

• zasoby (osobowe, majątkowe, finansowe, informacyjne) oraz mienie jednostek samorządu terytorialnego;

• źródła finansowania i komunalną gospodarkę finansową;

• działalność gospodarczą samorządu terytorialnego;

• zagadnienia dotyczące pracowników samorządowych.

W skład zespołu reakcyjnego i autorskiego wchodzą wybitni przedstawiciele praktyki oraz nauki, gwarantując najwyższy poziom merytoryczny oraz wysoki walor praktyczny publikacji.

Publikacja przeznaczona jest przede wszystkim dla przedstawicieli zawodów prawniczych: adwokatów, radców prawnych obsługujących podstawowe jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne, sędziów. Zainteresuje także pracowników samorządowych, radnych oraz przedstawicieli nauki prawa zainteresowanych omawianą tematyką.

Wykaz skrótów  | str. 15

Rozdział 1

Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej i miejsce w nim samorządu terytorialnego  | str. 23

1.1.     Ustrój państwa a ustrój terytorialny  | str. 26

1.1.1.    Ustrój państwa i miejsce w nim ustroju terytorialnego  | str. 26

1.1.2.    Ustrój terytorialny w polskich konstytucjach XX w.  | str. 28

1.1.3.    Treść pojęcia ustroju terytorialnego  | str. 29

1.1.4.    Zasady polskiego ustroju terytorialnego – wprowadzenie  | str. 30

1.2.     Zasady pomocniczości i decentralizacji  | str. 31

1.2.1.    Zasada pomocniczości (subsydiarności) – ideowe źródła i treść  | str. 31

1.2.2.    Zasada decentralizacji  | str. 33

1.2.2.1.    Konstytucyjne ujęcie i jego historia  | str. 33

1.2.2.2.    Treść zasady decentralizacji  | str. 37

1.2.3.    Zasada jednolitości (unitarności)  | str. 41

1.2.3.1.    Pojęcie państwa jednolitego (unitarnego)  | str. 41

1.2.3.2.    Państwo federalne i z regionami autonomicznymi  | str. 42

1.2.3.3.    Podział władz w państwie jednolitym i federalnym  | str. 44

1.2.3.4.    Przedstawiciel rządu w województwie – wojewoda i wojewódzka administracja rządowa  | str. 45

1.3.     Zadania i kompetencje terytorialnych władz publicznych i ich organów – kryteria podziału  | str. 48

1.3.1.    Uwagi wprowadzające  | str. 48

1.3.2.    Administracja świadcząca  | str. 50

1.3.3.    Administracja orzecznicza  | str. 52

1.3.4.    Zadania własne i zlecone  | str. 54

1.3.5.    Administracja rozwoju cywilizacyjnego  | str. 55

1.4.     Podział terytorialny  | str. 57

1.4.1.    Pojęcie  | str. 57

1.4.2.    Zasadniczy podział terytorialny  | str. 58

1.4.3.    Inne rodzaje podziałów  | str. 59

1.4.4.    Kontekst historyczny  | str. 60

1.4.5.    Kontekst prawnoporównawczy  | str. 61

1.4.6.    Konstytucyjne unormowanie  | str. 63

1.4.7.    Aktualny kształt podziału terytorialnego  | str. 66

1.4.8.    Podział na województwa  | str. 66

1.4.9.    Podział na jednostki NUTS  | str. 69

1.4.10.   Podział na powiaty  | str. 70

1.4.11.   Podział na gminy  | str. 72

Rozdział 2

Referendum lokalne i wybory powszechne organów jednostek samorządu terytorialnego  | str. 73

2.1.     Referendum lokalne  | str. 80

2.1.1.    Uwagi ogólne  | str. 80

2.1.2.    Podstawy prawne referendum lokalnego w Polsce  | str. 83

2.1.3.    Prawo do udziału w referendum lokalnym a członkostwo wspólnoty samorządowej  | str. 89

2.1.4.    Przedmiot referendum lokalnego  | str. 93

2.1.4.1.    Referendum obligatoryjne  | str. 93

2.1.4.2.    Referendum fakultatywne o charakterze rozstrzygającym (stanowczym)  | str. 95

2.1.4.3.    Referendum konsultacyjne  | str. 108

2.1.5.    Referendum lokalne a konsultacje społeczne (zastępowalność/konkurencyjność)  | str. 117

2.1.6.    Inicjatywa referendalna. Weryfikacja wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum. Rozstrzygnięcie w sprawie przeprowadzenia referendum i jego weryfikacja  | str. 121

2.1.7.    Procedura przeprowadzania referendum lokalnego. Ważność referendum, wynik referendum i jego skutki  | str. 134

2.1.8.    Zakończenie  | str. 143

2.2.     Wybory powszechne organów jednostek samorządu terytorialnego  | str. 144

2.2.1.    Uwagi wprowadzające  | str. 144

2.2.2.    Źródła samorządowego prawa wyborczego  | str. 144

2.2.3.    Zasady samorządowego prawa wyborczego  | str. 148

2.2.4.    Czynne prawo wyborcze i bierne prawo wyborcze  | str. 152

2.2.4.1.    Czynne prawo wyborcze  | str. 152

2.2.4.2.    Bierne prawo wyborcze  | str. 166

2.2.5.    Administracja wyborcza  | str. 168

2.2.6.    Zarządzenie wyborów i kalendarz wyborczy  | str. 178

2.2.7.    Finansowanie wyborów  | str. 180

2.2.8.    Ustalenie liczby radnych wybieranych do organów stanowiących j.s.t.  | str. 180

2.2.9.    System wyborczy i okręgi wyborcze  | str. 181

2.2.10.   Przebieg wyborów  | str. 184

2.2.10.1.   Zgłaszanie i rejestracja list kandydatów  | str. 184

2.2.10.2.   Kampania wyborcza i jej finansowanie  | str. 190

2.2.10.3.   Obsadzanie mandatów bez głosowania  | str. 197

2.2.10.4.   Głosowanie  | str. 198

2.2.10.5.   Ustalanie wyników głosowania i wyborów  | str. 199

2.2.10.6.   Protesty wyborcze i stwierdzanie ważności wyborów  | str. 202

2.2.11.   Wygaśnięcie mandatu radnego  | str. 205

2.2.12.   Wybory uzupełniające i przedterminowe  | str. 206

2.2.13.   Niepołączalność mandatu radnego  | str. 208

2.2.14.   Przepisy karne  | str. 210

2.2.15.   Zakończenie  | str. 211

Rozdział 3

Organy samorządu terytorialnego i ich aparat pomocniczy  | str. 213

3.1.     Organy stanowiące  | str. 215

3.1.1.    Źródła norm określających ustrój organów stanowiących  | str. 215

3.1.2.    Funkcje organów stanowiących  | str. 225

3.1.3.    Tryb pracy organów stanowiących  | str. 237

3.1.4.    Formy działania organów stanowiących  | str. 240

3.1.5.    Organy pomocnicze rad i sejmików  | str. 243

3.1.6.    Organy uchwałodawcze w jednostkach pomocniczych gminy  | str. 248

3.2.     Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego i ich aparat pomocniczy  | str. 250

3.2.1.    Uwagi ogólne  | str. 250

3.2.2.    Wybór zarządu  | str. 251

3.2.3.    Skład zarządu  | str. 254

3.2.4.    Zadania organu wykonawczego  | str. 255

3.2.5.    Pozycja ustrojowa oraz zadania starosty powiatu i marszałka województwa  | str. 259

3.2.6.    Aparat pomocniczy organów wykonawczych  | str. 263

3.2.7.    Sposoby wypowiadania się organów wykonawczych  | str. 268

3.2.7.1.    Uwagi wstępne  | str. 268

3.2.7.2.    Zarządzenia wójta  | str. 268

3.2.7.3.    Uchwały zarządu  | str. 271

3.2.8.    Ograniczenia wynikające z pełnienia funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz członkostwa w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego  | str. 277

3.2.9.    Odwołanie zarządu  | str. 287

3.2.10.   Złożenie rezygnacji z członkostwa w zarządzie  | str. 298

Rozdział 4

Zespolenie w samorządzie terytorialnym  | str. 300

4.1.     Ustalenia terminologiczno­‑pojęciowe  | str. 303

4.2.     Zespolenie w ramach powiatowej administracji zespolonej  | str. 313

4.2.1.    Kilka kolejnych refleksji systemowych i terminologicznych  | str. 313

4.2.2.    Kontekst zespolenia związanego ze zwierzchnictwem (w ramach powiatowej administracji zespolonej)  | str. 320

4.2.2.1.    Przebieg rządowo-samorządowego zespolenia  | str. 320

4.2.2.2.    Zwierzchnictwo starosty względem powiatowych służb, inspekcji i straży  | str. 335

4.2.2.3.    Zespolenie w perspektywie organizacji i funkcjonowania komisji bezpieczeństwa i porządku  | str. 348

4.2.2.4.    Zespolenie w perspektywie powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego  | str. 353

4.2.3.    Samorządowy zakres powiatowej administracji zespolonej  | str. 354

4.3.     Zespolenie w administracji samorządowej – kontekst art. 3 u.s.w.  | str. 358

4.4.     Zespolenie w administracji samorządowej – przykłady instytucjonalizacji wspólnej obsługi i centrów usług społecznych  | str. 361

4.5.     Podsumowanie i wnioski  | str. 365

Rozdział 5

Formy współdziałania j.s.t. i obszary metropolitalne  | str. 371

5.1.     Uwagi wstępne  | str. 375

5.2.     Związki międzygminne, związki powiatów i związki powiatowo­‑gminne  | str. 379

5.2.1.    Pojęcie, kontekst normatywny oraz rodzaje związków  | str. 379

5.2.2.    Etapy tworzenia związku oraz materia statutowa – elementy  | str. 388

5.2.3.    Organy związku i ich kompetencje  | str. 395

5.2.4.    Wybrane aspekty z zakresu problematyki nadzorczej nad działalnością związku  | str. 402

5.3.     Porozumienie – rodzaje i charakter prawny  | str. 404

5.4.     Stowarzyszenia j.s.t.  | str. 408

5.4.1.    Kontekst normatywny  | str. 408

5.4.2.    Przesłanki tworzenia stowarzyszeń i ich charakter prawny. Elementy proceduralne  | str. 413

5.4.3.    Statut – elementy  | str. 419

5.4.4.    Organizacja i zadania  | str. 421

5.4.5.    Kontrola i nadzór  | str. 423

5.5.     Koncepcja obszarów metropolitalnych  | str. 425

5.5.1.    Metropolia, obszar metropolitalny, aglomeracja – uwagi terminologiczne  | str. 425

5.5.2.    Specyfika obszarów metropolitalnych  | str. 429

5.5.3.    Rodzaje aglomeracji miejskich  | str. 430

5.5.4.    Przegląd wybranych koncepcji zarządzania obszarami metropolitalnymi w Polsce  | str. 433

5.5.4.1.    Wprowadzenie  | str. 433

5.5.4.2.    Pierwsze koncepcje zarządzania obszarami metropolitalnymi  | str. 434

5.5.4.3.    Funkcjonalna koncepcja zarządzania obszarami metropolitalnymi M. Kuleszy  | str. 436

5.5.4.4.    Powiat metropolitalny Górnego Śląska i Zagłębia  | str. 437

5.5.4.5.    Ustawa o związkach metropolitalnych z 9.10.2015 r.  | str. 439

5.5.4.6.    Związek metropolitalny w województwie śląskim  | str. 441

5.5.4.6.1.   Wprowadzenie  | str. 441

5.5.4.6.2.   Podstawa prawna działania związku metropolitalnego w województwie śląskim  | str. 442

5.5.4.6.3.   Charakter prawny związku metropolitalnego w województwie śląskim  | str. 446

5.5.4.6.4.   Zadania związku metropolitalnego w województwie śląskim  | str. 452

5.5.4.6.5.   Organy związku metropolitalnego – rodzaje i funkcje  | str. 455

5.5.4.6.6.   Materia statutowa związku  | str. 461

Rozdział 6

Zadania samorządu terytorialnego  | str. 464

6.1.     Zadania samorządu terytorialnego a zadania terenowej administracji rządowej  | str. 470

6.2.     Podział zadań pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego  | str. 475

6.3.     Pojęcia zakresu działania, zadań, właściwości oraz kompetencji  | str. 485

6.3.1.    Uwaga wstępna  | str. 485

6.3.2.    Zakres działania  | str. 485

6.3.3.    Zadania  | str. 490

6.3.4.    Właściwość  | str. 490

6.3.5.    Kompetencja  | str. 495

6.4.     Przedmiotowy podział zadań  | str. 498

6.4.1.    Uwaga wstępna  | str. 498

6.4.2.    Zadania własne a zadania zlecone w drodze ustawy  | str. 498

6.4.2.1.    Zadania własne  | str. 498

6.4.2.2.    Zadania zlecone w drodze ustawy  | str. 501

6.4.3.    Zadania wynikające z ustaw a zadania wykonywane w drodze współdziałania  | str. 506

6.4.3.1.    Zadania wykonywane na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej (porozumienie administracyjne)  | str. 506

6.4.3.2.    Zadania wykonywane na podstawie porozumień z jednostkami samorządu terytorialnego (porozumienie komunalne)  | str. 510

6.5.     Zadania obowiązkowe a zadania dobrowolne  | str. 514

6.6.     Zadania o charakterze użyteczności publicznej a zadania wykonywane poza sferą użyteczności publicznej – charakterystyka pojęć podstawowych  | str. 518

6.7.     Zasada wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przez jednostki samorządu terytorialnego w świetle przedmiotowego podziału zadań  | str. 527

6.8.     Podmiotowy podział zadań samorządu terytorialnego  | str. 532

6.9.     Zadania miasta na prawach powiatu  | str. 533

6.10.   Zadania gmin o specjalnym statusie  | str. 540

6.10.1.   Uwagi wprowadzające  | str. 540

6.10.2.   Zadania miasta stołecznego Warszawy  | str. 541

6.10.3.   Zadania gmin uzdrowiskowych i posiadających status obszaru ochrony uzdrowiskowej  | str. 544

Rozdział 7

Formy realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego  | str. 548

7.1.     Realizacja zadań przez jednostki samorządu terytorialnego: kwestie pojęciowe  | str. 557

7.1.1.    Formy realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego – przedmiot badań nauki prawa administracyjnego i nauki publicznego prawa gospodarczego  | str. 557

7.1.2.    Formy działania a sposoby (metody) działań w świetle nauki prawa administracyjnego i nauki publicznego prawa gospodarczego  | str. 559

7.1.3.    Zasady i formy wykonywania gospodarki komunalnej  | str. 565

7.1.3.1.    Uwagi wstępne  | str. 565

7.1.3.2.    Znaczenie pojęć zasad i form  | str. 566

7.1.4.    Sposoby wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego  | str. 569

7.2.     Podstawa wyboru sposobu i formy wykonywania zadania przez jednostkę samorządu terytorialnego  | str. 576

7.3.     Jednostki organizacyjne  | str. 582

7.3.1.    Pojęcie jednostki organizacyjnej  | str. 582

7.3.2.    Kategorie jednostek organizacyjnych  | str. 587

7.3.3.    Kontrowersje pojęciowe związane z jednostkami organizacyjnymi  | str. 591

7.4.     Umowy zawierane przez jednostki samorządu terytorialnego: pojęcie, podstawy zawierania, typy (art. 3 u.g.k. i regulacja szczególna)  | str. 595

7.4.1.    Prywatyzacja zadań publicznych – zagadnienia pojęciowe i uwarunkowania ustrojowe  | str. 595

7.4.2.    Podstawy „powierzania wykonywania zadań”; samodzielność organizacyjna jednostek samorządu terytorialnego i determinacja prawna umownego powierzenia zadań  | str. 601

7.4.2.1.    „Wolność działalności gospodarczej” a samodzielność organizacyjna jednostek samorządu terytorialnego  | str. 601

7.4.2.2.    Działania organizatorskie jednostek samorządu terytorialnego poprzedzające wybór wykonawcy  | str. 605

7.4.2.3.    Ustrojowe uwarunkowania zlecania wykonywania zadań własnych podmiotom zewnętrznym  | str. 607

7.4.3.    Umowy w celu powierzenia wykonywania zadań  | str. 613

7.4.3.1.    Publicznoprawne ramy umownego powierzania wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej; zasada związania administracji prawem i zasada swobody umów  | str. 613

7.4.3.2.    Charakterystyka systemowa umów: zamówień publicznych; umów koncesji; umów o partnerstwie publiczno- prywatnym  | str. 621

7.4.3.2.1.   Zagadnienia pojęciowe  | str. 621

7.4.3.2.2.   Elementy regulacji ustaw wskazanych w art. 3 u.g.k., w szczególności Prawa zamówień publicznych, przemawiające za zastosowaniem tych umów do powierzania wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Podsumowanie  | str. 627

Rozdział 8

Zasoby jednostek samorządu terytorialnego  | str. 639

8.1.     Uwagi wprowadzające  | str. 644

8.2.     Zasoby informacyjne samorządu terytorialnego  | str. 645

8.2.1.    Zasoby informacyjne – zagadnienia podstawowe  | str. 645

8.2.2.    Klasyfikacja zasobów informacyjnych samorządu terytorialnego  | str. 650

8.2.3.    Procesy informacyjne realizowane przez samorząd terytorialny  | str. 662

8.2.4.    Infrastruktura informacyjna administracji samorządowej  | str. 678

8.3.     Zasoby majątkowe jednostek samorządu terytorialnego  | str. 680

8.3.1.    Pojęcie mienia samorządowego  | str. 680

8.3.2.    Pochodzenie mienia jednostek samorządu terytorialnego  | str. 687

8.3.3.    Zasady zarządzania mieniem samorządowym  | str. 695

8.3.4.    Reprezentacja jednostek samorządu terytorialnego w sprawach majątkowych  | str. 701

8.3.5.    Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zarządzania mieniem  | str. 703

8.4.     Zasoby terenowe jednostek samorządu terytorialnego  | str. 707

8.4.1.    Terytorium jako element definiujący jednostkę samorządu terytorialnego a zasób jej nieruchomości  | str. 707

8.4.2.    Gospodarowanie przez organy jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami niewchodzącymi w skład jej zasobu nieruchomości  | str. 708

8.4.2.1.    Uwagi wprowadzające  | str. 708

8.4.2.2.    Kształtowanie ładu przestrzennego  | str. 709

8.4.2.3.    Kształtowanie krajobrazu  | str. 723

8.4.2.4.    Rewitalizacja  | str. 728

8.4.3.    Gospodarowanie przez organy jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami wchodzącymi w skład jej zasobu nieruchomości  | str. 736

8.4.3.1.    Uwagi wprowadzające  | str. 736

8.4.3.2.    Sprzedaż jako przykład czynności prawnej dotyczącej nieruchomości wchodzącej w skład zasobu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego  | str. 739

8.4.3.3.    Wycena jako przykład czynności faktycznej dotyczącej nieruchomości wchodzącej w skład zasobu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego  | str. 744

Rozdział 9

Źródła finansowania i zasady komunalnej gospodarki budżetowej  | str. 747

9.1.     Uwagi wprowadzające  | str. 749

9.2.     Źródła i zasady finansowania działalności jednostek samorządu terytorialnego  | str. 750

9.2.1.    Konstytucyjne zasady finansowania oraz zasady wynikające z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego  | str. 750

9.2.2.    Ustawowo uszczegółowione źródła finansowania gmin, powiatów i województw samorządowych  | str. 756

9.2.3.    Prawnofinansowe kategorie źródeł finansowania samorządów w perspektywie konstytucyjnej  | str. 761

9.3.     Podstawowe zasady prowadzenia komunalnej gospodarki budżetowej  | str. 765

9.3.1.    Zasady prowadzenia gospodarki budżetowej (finansowej)  | str. 765

9.3.2.    Zasady budżetowe  | str. 767

9.4.     Budżet jednostki samorządu terytorialnego i jego znaczenie. Kategorie wydatków samorządowych  | str. 771

9.4.1.    Istota budżetu – definicja, elementy, zasada skorelowania wielkości budżetowych  | str. 771

9.4.2.    Uchwała budżetowa jako forma autoryzacji budżetu – jej znaczenie oraz charakter prawny  | str. 773

9.4.3.    Procedura budżetowa  | str. 777

9.4.4.    Kategorie i rodzaje wydatków samorządowych – zarys  | str. 781

9.5.     Budżet obywatelski i fundusz sołecki jako instytucje partycypacji społeczności lokalnej  | str. 783

9.5.1.    Analiza porównawcza budżetu obywatelskiego i funduszu sołeckiego  | str. 783

9.5.2.    Definicje i zakres stosowania  | str. 788

9.5.3.    Procedury zgłaszania i wyboru zadań  | str. 790

9.5.4.    Charakter prawny wydatków na realizację wybranych zadań  | str. 795

9.6.     Budżetowe formy organizacyjne finansowania zadań samorządowych  | str. 796

9.6.1.    Istota budżetowych form finansowania zadań samorządowych w kontekście zasady zupełności budżetu  | str. 796

9.6.2.    Jednostka budżetowa jako podstawowa forma finansowania zadań samorządowych  | str. 799