Podstawy prawa finansów publicznych

Podręcznik prezentuje prawne ramy procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Graficzne uporządkowanie informacji – odpowiednio w postaci tabel, wykresów i schematów – pozwala na zrozumiałe i komunikatywne przedstawienie konstrukcji modeli teoretycznych, poprawne odwzorowanie stanu rzeczywistego i wskazanie prawidłowych, wyznaczanych normami prawnymi reguł postępowania.

Książka przedstawia m.in.: podstawowe pojęcia i zasady prawa finansów publicznych, zagadnienia środków publicznych, sektora finansów publicznych, budżetu, planowania wieloletniego i procedury budżetowej (w odniesieniu do państwa i do jednostek samorządu terytorialnego), regulacji kluczowych dla kontroli, nadzoru i sprawozdawczości, państwowego długu publicznego i zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, a także polubownych metod rozwiązywania sporów z udziałem jednostek sektora finansów publicznych. Zawarte w każdym rozdziale pytania kontrolne wskazują zaś na zakres niezbędnej wiedzy w danym obszarze.

Zespół autorski, w którego skład wchodzą z jednej strony doświadczeni naukowcy i dydaktycy, a z drugiej – przedstawiciele odbiorców publikacji (studenci), zapewnia wielość perspektyw w analizie problemów dotyczących finansów publicznych i stanowi gwarancję wysokiej jakości podręcznika.

Książka przeznaczona jest dla studentów prawa, administracji, ekonomii, zarządzania, finansów i europeistyki. Będzie też cennym źródłem wiedzy dla praktyków i pracowników naukowych oraz wszystkich zainteresowanych problematyką finansów publicznych.

Wykaz skrótów 15

Przedmowa 19

Rozdział I
Finanse publiczne oraz prawo finansów publicznych – podstawowe pojęcia i zasady 21
1. Finanse publiczne – kryteria wyodrębnienia oraz ich rola 21
1.1. Finanse publiczne jako kategoria (dziedzina) finansów 21
1.2. Rola finansów publicznych. Finanse publiczne a niepubliczne 23
1.3. Finanse publiczne w Konstytucji RP 29
2. Prawo finansów publicznych 32
2.1. Prawo finansów publicznych a prawo finansowe – perspektywa historyczna i współczesna 32
2.2. Prawo finansów publicznych sensu largo i sensu stricto 35
3. Podstawowe zasady publicznej gospodarki finansowej 36
3.1. Publiczna gospodarka finansowa 36
3.2. Zasada jawności i przejrzystości 36
3.3. Zasada planowości i jej konsekwencje 40
3.4. Zasady dotyczące należności 42
3.5. Zasady angażowania (rozdysponowania) środków publicznych 43
3.6. Zasada ponoszenia odpowiedzialności przez kierownika jednostki 47
3.7. Zasada zapewnienia odpowiedniego systemu zarządzania (tzw. kontroli zarządczej) 47
4. Zasady budżetowe 50
4.1. Zasady publicznej gospodarki finansowej a zasady budżetowe 50
4.2. Zasada roczności i jej konsekwencje 50
4.3. Zasada zupełności (powszechności) 53
4.4. Zasada jedności formalnej i materialnej 54
4.5. Zasada bilansowania (równowagi) 56
4.6. Zasada jawności (publikowania) 59
5. Pytania kontrolne 60

Rozdział II
Środki publiczne i ich rozdysponowania 61
1. Istota środków publicznych 61
2. Klasyfikacja środków publicznych 62
2.1. Budżetowe środki publiczne 62
2.2. Pozabudżetowe środki publiczne 66
3. Rozdysponowania środków publicznych – wydatki i rozchody 67
3.1. Rozróżnienie pomiędzy wydatkami oraz rozchodami 67
3.2. Rodzaje wydatków publicznych 68
4. Dotacje oraz subwencje jako specyficzne kategorie dochodów oraz wydatków publicznych 70
4.1. Charakterystyka ogólna 70
4.2. Dotacje 71
4.3. Subwencje 75
5. Pytania kontrolne 77

Rozdział III
Sektor Finansów Publicznych – istota, cele, zakres oraz formy organizacyjno-prawne 78
1. Istota i cele SFP 78
2. SFP i pojęcia pokrewne 80
3. Jednostki SFP 82
3.1. Pojęcie i status prawny jednostki SFP 82
3.2. Tworzenie jednostek SFP 84
3.3. Gospodarka finansowa jednostek SFP i metody jej prowadzenia 85
3.4. Katalog jednostek SFP – charakterystyka zbiorcza 87
3.5. SFP a system budżetowy i zjawisko debudżetyzacji 102
4. Szczegółowa analiza form organizacyjno-prawnych jednostek SFP 104
4.1. Jednostki budżetowe 104
4.2. Samorządowe zakłady budżetowe 107
4.3. Agencje wykonawcze 110
4.4. Instytucje gospodarki budżetowej 111
4.5. Państwowe fundusze celowe 113
4.6. Państwowe i samorządowe osoby prawne 115
4.7. Inne formy jednostek SFP 117
5. Pytania kontrolne 117

Rozdział IV
Budżet państwa – zagadnienia podstawowe 119
1. Budżet państwa a ustawa budżetowa 119
2. Zasady budżetowe i ich realizacja w odniesieniu do budżetu państwa 122
3. Klasyfikacja budżetowa 125
4. Ustawa budżetowa 129
4.1. Charakter prawny ustawy budżetowej 129
4.2. Konstrukcja ustawy budżetowej 131
4.2.1. Uwagi wprowadzające 131
4.2.2. Część tekstowa 133
4.2.3. Inne niż budżet załączniki do ustawy budżetowej 137
5. Dochody budżetu państwa 141
6. Wydatki budżetu państwa 143
7. Deficyt budżetowy 147
8. Prowizorium budżetowe 148
9. Pytania kontrolne 148

Rozdział V
Planowanie wieloletnie w państwie – Wieloletni Plan Finansowy Państwa 149
1. Cel planowania wieloletniego na poziomie państwa 149
2. Istota Wieloletniego Planu Finansowego Państwa 150
3. Elementy Wieloletniego Planu Finansowego Państwa 151
4. Procedura opracowania i uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa 153
5. Wpływ Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na ustawy budżetowe 155
6. Krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne 155
7. Pytania kontrolne 158

Rozdział VI
Procedura budżetowa w państwie 159
1. Uwagi wprowadzające 159
2. Projektowanie ustawy budżetowej 160
2.1. Zasady projektowania ustawy budżetowej – nota budżetowa 160
2.2. Prace przedlegislacyjne i projektodawcze nad ustawą budżetową 163
2.3. Podmioty wyłączone z negocjacji budżetowych 165
2.4. Projekt ustawy budżetowej a zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych 167
3. Uchwalanie ustawy budżetowej 172
3.1. Odrębności proceduralne w procesie ustawodawczym ustawy budżetowej – kluczowe zagadnienia 172
3.2. Projekt ustawy budżetowej i inicjatywa ustawodawcza 174
3.3. Parlamentarne prace nad projektem ustawy budżetowej 176
3.4. Rola Prezydenta w procedurze budżetowej 181
3.5. Kontrola konstytucyjności ustawy budżetowej przez Trybunał Konstytucyjny 182
4. Wykonywanie ustawy budżetowej 182
4.1. Istota wykonywania ustawy budżetowej 182
4.2. Zasady wykonywania budżetu państwa 185
4.2.1. Charakter zasad wykonywania budżetu państwa 185
4.2.2. Zasada legalności i terminowości 186
4.2.3. Zasada planowości 186
4.2.4. Zasada celowości, oszczędności i efektywności wydatkowania środków 187
4.2.5. Zasada wyboru najkorzystniejszej oferty 188
4.3. Przeglądy wydatków publicznych 188
4.4. Zmiany w budżecie wykonywanym 190
4.4.1. Istota zmian w budżecie wykonywanym 190
4.4.2. Dysponowanie rezerwą ogólną i rezerwami celowymi 191
4.4.3. Blokowanie planowanych wydatków budżetowych 194
4.4.4. Przenoszenie wydatków budżetowych 199
4.5. Wydatki niewygasające 204
5. Pytania kontrolne 206

Rozdział VII
Budżet jednostki samorządu terytorialnego – zagadnienia podstawowe 208
1. Istota budżetu j.s.t. 208
1.1. Definicja budżetu j.s.t. 208
1.2. Cechy charakterystyczne budżetu j.s.t. 208
1.3. Uchwała budżetowa jako forma prawna budżetu j.s.t. 210
2. Podstawowe zasady budżetowe określające funkcjonowanie budżetu j.s.t. 211
2.1. Źródło i znaczenie zasad budżetowych 211
2.2. Zasada roczności budżetu j.s.t. 211
2.3. Zasada zupełności (powszechności) budżetu j.s.t. 213
2.4. Zasada jedności budżetu j.s.t. 215
2.5. Zasada bilansowania (równowagi) budżetu j.s.t. 216
2.6. Zasada jawności budżetu j.s.t. 218
3. Konstrukcja budżetu i uchwały budżetowej 221
3.1. Budżet a uchwała budżetowa j.s.t. 221
3.2. Szczególne znaczenie uchwały budżetowej w gospodarce finansowej j.s.t. 221
3.2.1. Charakter prawny uchwały budżetowej 221
3.2.2. Uchwała budżetowa jako podstawa gospodarki finansowej j.s.t. 222
3.2.3. Zakaz „obładowywania” uchwały budżetowej 224
3.3. Elementy uchwały budżetowej i budżetu j.s.t. 224
3.3.1. Formalna konstrukcja uchwały budżetowej 225
3.3.2. Dochody i wydatki budżetu j.s.t. 226
3.3.3. Wynik (saldo) budżetu j.s.t. – równowaga, nadwyżka i deficyt 232
3.3.4. Przychody i rozchody budżetu j.s.t. 234
3.3.5. Limity zobowiązań 237
3.3.6. Rezerwy budżetowe 237
3.3.7. Szczególne zasady wykonywania budżetu j.s.t. 239
3.3.8. Upoważnienia budżetowe 240
3.3.9. Inne elementy uchwały budżetowej 241
4. Pytania kontrolne 241

Rozdział VIII
Planowanie wieloletnie w jednostce samorządu terytorialnego – Wieloletnia Prognoza Finansowa 243
1. Istota WPF 243
1.1. Definicja i ogólne cechy WPF 243
1.2. Zakres przedmiotowy WPF 244
1.3. Horyzont czasowy i kroczący charakter WPF 245
1.4. Wymóg realistyczności WPF 246
1.5. Rola objaśnień do WPF 247
1.6. Charakterystyka uchwały w sprawie WPF 248
1.6.1. Charakter prawny uchwały w sprawie WPF 248
1.6.2. Elementy uchwały w sprawie WPF 249
2. WPF a budżet j.s.t. 250
3. Procedura opracowania i uchwalania uchwały w sprawie WPF oraz jej zmiany w trakcie roku budżetowego 251
3.1. Zakres kompetencji organów j.s.t. w procedurze opracowania i uchwalania WPF 251
3.2. Rola RIO w procedurze uchwalania WPF 253
3.3. Zmiana WPF w trakcie roku budżetowego 254
4. Rola upoważnień w uchwale w sprawie WPF 256
5. Pytania kontrolne 257

Rozdział IX
Procedura budżetowa w jednostce samorządu terytorialnego 258
1. Pojęcie i zakres procedury budżetowej w j.s.t. 258
2. Procedura tworzenia budżetu j.s.t. 261
2.1. Kompetencje organu wykonawczego j.s.t. 261
2.2. Kompetencje organu stanowiącego j.s.t. 263
3. Procedura uchwalania budżetu j.s.t. 265
3.1. Przedłożenie projektu uchwały budżetowej 265
3.2. Opiniowanie projektów uchwał budżetowych przez RIO 267
3.3. Podjęcie uchwały budżetowej 269
3.4. Ogłoszenie i wejście w życie uchwały budżetowej 271
3.5. Zastępcze ustalenie budżetu j.s.t. przez RIO 271
4. Procedura wykonywania budżetu j.s.t. 272
4.1. Zasady wykonywania budżetu j.s.t. 272
4.2. Obowiązki i uprawnienia organu wykonawczego 276
4.3. Zmiany uchwały budżetowej oraz zmiany w budżecie j.s.t. w trakcie roku budżetowego 279
4.3.1. Uwagi ogólne 279
4.3.2. Zmiana budżetu j.s.t. – nowelizacja uchwały budżetowej 280
4.3.3. Kompetencje organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie j.s.t. –
ich znaczenie i funkcje w gospodarce finansowej 281
4.3.3.1. Zmiany w budżecie j.s.t. na mocy upoważnień ustawowych 281
4.3.3.2. Zmiany w budżecie j.s.t. na mocy upoważnień organu stanowiącego 285
5. Pytania kontrolne 286

Rozdział X
Kontrola, nadzór, sprawozdawczość – wybrane zagadnienia 287
1. Pojęcia kontroli, nadzoru i sprawozdawczości – zagadnienia ogólne 287
2. Kontrola wykonania budżetu państwa 294
2.1. Kontrola wykonania budżetu sprawowana przez Radę Ministrów i Ministra Finansów.
Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa 294
2.2. Kontrola wykonania budżetu sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli. Analiza wykonania budżetu państwa i opinia w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów 296
2.3. Kontrola wykonania budżetu sprawowana przez Sejm RP. Absolutorium 299
3. Kontrola wykonywania budżetu j.s.t. – absolutorium 303
3.1. Istota i znaczenie absolutorium w gospodarce finansowej j.s.t. 303
3.2. Ocena wykonania budżetu j.s.t. jako podstawowa przesłanka udzielenia absolutorium 303
3.3. Procedura w sprawie udzielenia absolutorium 304
3.3.1. Etapy procedury absolutoryjnej 304
3.3.2. Rola komisji rewizyjnej i organu stanowiącego w procedurze absolutoryjnej 306
3.3.3. Głosowanie nad uchwałami w sprawie absolutorium 307
3.3.4. Rola RIO w procedurze absolutoryjnej 310
3.3.5. Skutki nieudzielenia absolutorium 312
4. Kontrola RIO nad działalnością j.s.t. 314
4.1. Pojęcie i kryteria kontroli 314
4.2. Rodzaje kontroli 316
4.3. Tryb i wyniki kontroli 318
5. Nadzór RIO nad działalnością j.s.t. 319
5.1. Pojęcie i kryterium nadzoru 319
5.2. Procedura nadzorcza RIO 322
5.3. Rozstrzygnięcie nadzorcze RIO i jego skutki 324
6. Kontrola przestrzegania dyscypliny finansów publicznych 326
6.1. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – uwagi wprowadzające 326
6.2. Zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 327
6.3. Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 329
6.4. Czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych 330
6.5. Sankcje za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 331
6.6. Podstawowe zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny
finansów publicznych 333
7. Pytania kontrolne 334

Rozdział XI
Dług publiczny 335
1. Zagadnienia ogólne długu publicznego 335
1.1. Podstawowe pojęcia długu publicznego 335
1.2. Zakres podmiotowy długu publicznego 338
1.3. Zakres przedmiotowy długu publicznego 338
1.4. Kryteria klasyfikacji i rodzaje długu publicznego 340
1.5. Sposób obliczania długu publicznego 342
1.5.1. Metodologia obliczania państwowego długu publicznego 342
1.5.2. Metodologia obliczania długu publicznego w Polsce i w Unii Europejskiej 344
2. Przyczyny powstawania długu publicznego 346
2.1. Deficyt budżetowy jako zasadnicza przyczyna zadłużenia 346
2.2. Źródła finansowania deficytu budżetowego. Tytuły dłużne 348
3. Konstytucyjny limit zadłużenia 349
4. Procedury sanacyjne 350
5. Zarządzanie długiem publicznym 353
6. Finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa 354
7. Pytania kontrolne 357

Rozdział XII
Zadłużenie jednostki samorządu terytorialnego 358
1. Pojęcie i zakres długu j.s.t. 358
2. Źródła powodujące powstanie długu w j.s.t. 362
2.1. Deficyt w budżecie j.s.t. jako zasadnicza przyczyna zadłużenia. Deficyt a rolowanie długu 362
2.2. Sposoby finansowania deficytu budżetu j.s.t. 363
2.2.1. Klasyfikacja źródeł finansowania deficytu budżetowego 363
2.2.2. Tytuły prawne powodujące powstanie długu – dłużne źródła finansowania deficytu budżetu j.s.t. 365
2.2.3. Finansowanie deficytu budżetu ze źródeł własnych j.s.t. 366
2.3. Inne źródła zadłużenia 368
3. Instrumenty ograniczające dług w samorządzie terytorialnym 369
3.1. Zasada równowagi w sekcji bieżącej budżetu i jej skutki 369
3.2. Indywidualny wskaźnik spłaty zobowiązań 370
3.3. Limity zobowiązań 372
4. Sanacja zadłużenia j.s.t. – program postępowania naprawczego 373
4.1. Istota i znaczenie programu 373
4.2. Przesłanki wprowadzenia programu, skutki jego braku oraz okres obowiązywania 373
4.3. Treść programu 375
4.4. Ograniczenia wynikające z wdrożenia programu 375
5. Pytania kontrolne 376

Rozdział XIII
Polubowne metody rozwiązywania sporów z udziałem jednostek SFP 377
1. Charakterystyka polubownych metod rozwiązywania sporów 377
1.1. Definicje i rodzaje poszczególnych polubownych metod rozwiązania sporów 377
1.2. Cele korzystania z polubownych metod rozwiązywania sporów 380
1.3. Korzyści płynące z udziału skonfliktowanych stron w postępowaniu polubownym 382
2. Postępowanie ugodowe z udziałem jednostek SFP w sprawie spornej należności cywilnoprawnej. Szczególna rola mediacji 383
2.1. Zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania 383
2.2. Instytucje i podmioty prowadzące postępowania mediacyjne z udziałem jednostek SFP w sprawie spornej należności cywilnoprawnej 385
2.3. Tryb i przesłanki warunkujące prowadzenie postępowania mediacyjnego 386
2.4. Skutki przeprowadzenia postępowania mediacyjnego dla jednostki SFP 387
2.5. Przesłanki i warunki zawarcia ewentualnej ugody w postępowaniu mediacyjnym przez jednostkę SFP 388
3. Mediacja z udziałem jednostek SFP w sprawie administracyjnej 389
3.1. Zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania 389
3.2. Instytucje i podmioty prowadzące postępowania mediacyjne z udziałem jednostek SFP
w sprawach administracyjnych 391
3.3. Termin i przebieg postępowania mediacyjnego 392
3.4. Skutki przeprowadzenia postępowania mediacyjnego dla jednostki SFP 393
4. Pytania kontrolne 393
Bibliografia 395
Skorowidz 403
Autorzy 415