Prawo miejscowe / Dorota Dąbek

Książka stanowi kompleksowe opracowanie zagadnień dotyczących prawa miejscowego w polskim porządku prawnym.

W publikacji omówiono m.in.:

• podstawy prawne aktów prawa miejscowego i ich pozycję w hierarchii źródeł prawa,
• cechy aktów prawa miejscowego, ich rodzaje oraz warunki legalności,
• procedurę stanowienia prawa miejscowego oraz wymogi techniki prawodawczej,
• skutki niezgodności z prawem aktów prawa miejscowego oraz bezczynności prawodawczej,
• zasady sprawowania nadzoru i sądowej kontroli nad prawem miejscowym.

W książce przystępnie wyjaśniono, opierając się na ustaleniach doktryny i aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, zawiłości procedury stanowienia aktów prawa miejscowego oraz wskazano najczęściej popełniane błędy dotyczące m.in.:

• rodzaju podstaw prawnych oraz zakresu samodzielności prawotwórczej w stanowieniu prawa miejscowego,
• właściwości podmiotów wyposażonych w kompetencje prawotwórcze,
• wymogów procedury uchwałodawczej, opiniowania i uzgadniania oraz techniki prawodawczej.

Trzecie wydanie książki zmieniono w stosunku do poprzedniego, zmodyfikowano układ tekstu i kolejność analizowanych zagadnień, dzięki czemu wywód jest bardziej przejrzysty. Zaktualizowano stan normatywny, a także wzbogacono tekst o najnowsze orzecznictwo polskich sądów administracyjnych i dorobek doktryny.

Adresaci:
Publikacja przeznaczona jest dla praktyków prawa, doradców podatkowych, pracowników administracji, wykładowców akademickich oraz studentów wydziałów prawa i administracji oraz wydziałów ekonomicznych.

Wykaz skrótów |str. 13

Słowo wstępne |str. 19

Rozdział I
Ewolucja zasad stanowienia prawa miejscowego w polskim porządku prawnym |str. 21

1. Pojęcia podstawowe |str. 21
2. Prawo miejscowe w regulacjach międzywojennych |str. 24
3. Prawo miejscowe po 1945 r. |str. 25
4. Prawo miejscowe po reformie z 1990 r. |str. 30
5. Prawo miejscowe po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. i reformie ustrojowej państwa z lat 1998–1999 |str. 31

Rozdział II
Akty prawa miejscowego a system źródeł prawa |str. 33

1. Definicja legalna aktów prawa miejscowego |str. 33
2. Konstytucyjny system źródeł prawa |str. 38
2.1. Konstytucyjna koncepcja prawa i jego źródeł |str. 38
2.2. Konstytucyjny system źródeł prawa |str. 42
2.3. Cechy źródeł prawa powszechnie obowiązującego i aktów podustawowych |str. 45
3. System źródeł prawa administracyjnego |str. 47
3.1. Pojęcie prawa administracyjnego |str. 47
3.2. Cechy charakterystyczne źródeł prawa administracyjnego |str. 48
3.2.1. Brak kompleksowej kodyfikacji |str. 48
3.2.2. Wielość form |str. 49
3.2.3. Niejednolitość materii |str. 49
3.2.4. Zmienność |str. 50
3.2.5. Stanowienie źródeł prawa przez samą administrację |str. 50
3.2.6. Występowanie ewenementu lokalnego |str. 51
3.2.7. Hierarchiczność |str. 51
3.3. Doktrynalne pojęcie źródeł prawa administracyjnego oraz ich systematyzacji |str. 51
3.4. Rodzaje źródeł prawa administracyjnego |str. 53
3.4.1. Źródła prawa powszechnie obowiązującego |str. 54
3.4.2. Źródła prawa wewnętrznego |str. 59
3.4.3. Tak zwane niezorganizowane źródła prawa administracyjnego |str. 61

Rozdział III
Akty prawa miejscowego a podstawowe zasady ustrojowe |str. 65

1. Akty prawa miejscowego a zasada podziału i równowagi władz |str. 65
2. Przyczyny powierzenia kompetencji stanowienia prawa powszechnie obowiązującego organom terenowym |str. 68
3. Akty prawa miejscowego a zasada państwa unitarnego i jednolitość systemu prawa |str. 71
4. Akty prawa miejscowego a akty stosowania prawa (formy działania administracji publicznej sensu stricto) |str. 73
5. Akty prawa miejscowego a hierarchia źródeł prawa |str. 75
6. Zakres mocy wiążącej aktów prawa miejscowego |str. 79
6.1. Związanie adresatów (obywateli) prawem miejscowym |str. 79
6.2. Związanie organów administracji publicznej prawem miejscowym |str. 80
6.3. Zakres związania sędziów treścią prawa miejscowego |str. 82

Rozdział IV
Cechy podstawowe aktów prawa miejscowego |str. 85

1. Kompetencja i delegacja do stanowienia prawa miejscowego |str. 86
2. Normatywny charakter aktów prawa miejscowego |str. 86
3. Abstrakcyjny i generalny charakter aktów prawa miejscowego |str. 88
4. Powszechny charakter aktów prawa miejscowego |str. 91
5. Ograniczony terytorialnie zasięg działania aktów prawa miejscowego |str. 95
6. Lokalny charakter spraw regulowanych aktami prawa miejscowego |str. 96
7. Wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego |str. 97
8.Brak możliwości samodzielnego regulowania aktem prawa miejscowego spraw należących do „materii ustawowej” |str. 99

Rozdział V
Podstawa prawna stanowienia aktów prawa miejscowego |str. 103
 
1. Upoważnienie konstytucyjne i ustawowe (kompetencja i delegacja) |str. 103
2. Upoważnienia zawarte w aktach ponadustawowych |str. 108
3. Zakaz upoważnień podustawowych |str. 109
4. Zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych |str. 1105
5. Rodzaje upoważnień ustawowych |str. 112
5.1. Szczegółowe upoważnienie ustawowe |str. 112
5.1.1. Istota |str. 112
5.1.2. Minimalna treść |str. 113
5.2. Upoważnienie o charakterze generalnym |str. 115
5.2.1. Istota |str. 115
5.2.2. Minimalna treść |str. 115
5.2.3. Przykłady |str. 116
6. Upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego a upoważnienie do stanowienia rozporządzeń |str. 117
7. Obligatoryjne i fakultatywne stanowienie prawa miejscowego |str. 119

Rozdział VI
Podmioty wyposażone w kompetencje do stanowienia prawa miejscowego |str. 123

1. Wojewoda i organy administracji niezespolonej |str. 123
2. Znaczenie pojęcia „organy samorządu terytorialnego” |str. 124
3. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego |str. 126
4. Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego |str. 128
5. Niedopuszczalność stanowienia prawa miejscowego przez przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego |str. 132
6. Podmiot zastępujący organy samorządu terytorialnego (komisarz rządowy, osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów) |str. 134
7. Organ nadzoru nad samorządem terytorialnym |str. 138
8. Niedopuszczalność stanowienia prawa miejscowego w drodze referendum lokalnego |str. 139
9. Przeniesienie kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w drodze porozumienia |str. 146
10. Kompetencje prawotwórcze związku komunalnego |str. 151
11. Niedopuszczalność stanowienia prawa miejscowego przez stowarzyszenia i inne prywatnoprawne formy współdziałania |str. 154

Rozdział VII
Rodzaje aktów prawa miejscowego |str. 157
 
1. Kryteria podziału |str. 157
2. Prawo miejscowe samorządu terytorialnego |str. 159
2.1. Istota samorządu terytorialnego – założenia ustrojowe |str. 160
2.2. Państwowy charakter samorządowych aktów prawa miejscowego |str. 162
2.3. Pierwotne i wtórne źródło pochodzenia uprawnień prawotwórczych samorządu |str. 163
2.4. Brak generalnej klauzuli autonomii prawodawczej samorządu terytorialnego |str. 164
2.5. Prawotwórstwo samorządowe a zasada pomocniczości |str. 167
2.6. Prawotwórstwo samorządu terytorialnego a charakter jego zadań |str. 168
2.7. Podstawowe kierunki prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego |str. 169
2.8. Ryzyko odwracania pierwszeństwa legislacji samorządowej |str. 170
2.9. Samorządowe akty prawa miejscowego stanowione „zastępczo” przez organy nadzoru |str. 172
2.9.1. Zarządzenia zastępcze organów nadzoru w sprawach własnych samorządu |str. 172
2.9.2. Zarządzenia zastępcze organów nadzoru w sprawach zleconych i powierzonych samorządowi |str. 177
2.9.3. Zastępcze stanowienie przez organy nadzoru samorządowego prawa miejscowego nakazane przez sąd |str. 179
3. Prawo miejscowe administracji rządowej |str. 180
4. Akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym |str. 182
4.1. Konstrukcja upoważnień ustawowych i zakres związania ich granicami |str. 182
4.2. Przykłady upoważnień ustawowych |str. 184
5. Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym |str. 191
5.1. Konstrukcja upoważnienia ustawowego |str. 191
5.2. Przesłanki |str. 193
5.2.1. Przesłanka prawna |str. 194
5.2.2. Przesłanka faktyczna |str. 196
5.2.3. Przesłanka terytorialna |str. 199
5.3. Grzywna |str. 199
5.4. Zakaz interpretacji rozszerzającej |str. 200
6. Samorządowe akty prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym |str. 201
6.1. Statut |str. 204
6.1.1. Powszechność obowiązywania |str. 205
6.1.2. Samoistny charakter |str. 206
6.1.3. Ograniczenie samoistności statutu |str. 210
6.1.4. Statut a inne akty prawa miejscowego |str. 211
6.2. Akty normujące zasady zarządu mieniem jednostki samorządowej |str. 213
6.3. Akty normujące zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego |str. 215
7. Charakter prawny aktów planowania |str. 216
8. Charakter prawny uchwał budżetowych |str. 223
9. Równorzędność hierarchiczna poszczególnych rodzajów aktów prawa miejscowego |str. 224


Rozdział VIII
Procedura stanowienia aktów prawa miejscowego |str. 227

1. Formy prawne aktów prawa miejscowego |str. 227
1.1. Rozporządzenia i zarządzenia wojewody i organów administracji niezespolonej |str. 228
1.2. Uchwały organów stanowiących samorządu terytorialnego |str. 229
1.3. Uchwały zarządów jednostek samorządu terytorialnego |str. 230
1.4. Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) |str. 231
1.5. Uchwały zgromadzenia związku komunalnego i jego zarządu |str. 232
1.6. Akty prawa miejscowego stanowione przez osobę zastępującą organy jednostek samorządu terytorialnego |str. 232
1.7. Zarządzenia zastępcze organu nadzoru |str. 233
2. Wymogi proceduralne aktów prawa miejscowego |str. 233
2.1. Wymogi ogólne |str. 233
2.2. Wymogi wynikające z przepisów szczególnych |str. 234
2.2.1. Zaopiniowanie |str. 234
2.2.2. Uzgodnienie |str. 238
2.2.3. Konsultacje |str. 239
2.2.4. Wspólne stanowienie prawa miejscowego |str. 240
2.3. Wymogi techniki prawodawczej |str. 240
2.4. Inne wymogi formalne |str. 251
3. Procedura uchwałodawcza |str. 253
3.1. Pojęcia: inicjatywa uchwałodawcza, wniosek o podjęcie uchwały, przygotowanie projektu uchwały |str. 253
3.2. Inicjatywa uchwałodawcza |str. 254
3.3. Przedłożenie i przygotowanie projektu uchwały |str. 256
3.4. Zwołanie sesji i umieszczenie projektu uchwały w porządku obrad ... 259
3.5. Przygotowanie sesji |str. 261
3.6. Zasada jawności sesji |str. 262
3.7. Procedura sesyjna |str. 262
3.8. Podjęcie uchwały |str. 264
3.8.1. Zasady ogólne |str. 264
3.8.2. Wyjątki od zasad ogólnych |str. 267
3.9. Podpisanie uchwały |str. 268
4. Publikacja aktów prawa miejscowego |str. 269
4.1. Ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym |str. 269
4.2. Ogłoszenie w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu |str. 272
4.3. Obowiązek informowania o obowiązującym prawie miejscowym |str. 275
4.4. Fikcja powszechnej znajomości prawa a prawo miejscowe |str. 277
4.5. Termin wejścia w życie aktów prawa miejscowego |str. 278
4.6. Zasada nieretroaktywności aktów prawa miejscowego |str. 280
5. Warunki skuteczności prawa miejscowego |str. 282

Rozdział IX
Kontrola aktów prawa miejscowego |str. 285

1.System kontroli prawa miejscowego – założenia ogólne |str. 285
2. Kontrola innych niż prawo miejscowe powszechnie obowiązujących źródeł prawa – aspekt porównawczy |str. 288
2.1. Organy sprawujące kontrolę |str. 288
2.2. Tryb |str. 289
2.3. Kryteria |str. 289
2.4. Rodzaje rozstrzygnięć |str. 290
2.5. Termin |str. 291
3. Kontrola samorządowego prawa miejscowego przez organy nadzoru |str. 291
3.1. Tryb |str. 292
3.2. Kryteria |str. 294
3.3. Rodzaje rozstrzygnięć |str. 294
3.4. Termin |str. 298
4. Kontrola prawa miejscowego administracji rządowej przez organy nadzoru |str. 299
4.1. Tryb |str. 300
4.2. Kryteria |str. 301
4.3. Rodzaje rozstrzygnięć |str. 302
4.4. Termin |str. 303
5. Kontrola legalności prawa miejscowego przez sądy administracyjne |str. 304
5.1. Podstawy prawne |str. 304
5.2. Przedmiot zaskarżenia |str. 304
5.3. Tryb |str. 307
5.3.1. Tryb bezpośredni |str. 308
5.3.2. Tryb pośredni – skargi jednostek samorządu terytorialnego na akty nadzoru |str. 324
5.3.3. Skargi na bezczynność prawotwórczą |str. 327
5.4. Wstrzymanie wykonania |str. 333
5.5. Rodzaje i zakres rozstrzygnięć |str. 335
5.6. Termin |str. 337
5.7. Kryteria kontroli i przedmiot ochrony sądowej |str. 339
6. Kontrola konstytucyjności prawa miejscowego |str. 341
6.1. Podmiot uprawniony i tryb kontroli konstytucyjności prawa miejscowego |str. 341
6.2. Skarga konstytucyjna |str. 342
6.2.1. Dopuszczalność skargi konstytucyjnej na akt prawa miejscowego |str. 342
6.2.2. Skarga konstytucyjna a skarga „powszechna” |str. 344
6.3. Instytucja pytań prawnych |str. 348
7. Inne formy kontroli aktów prawa miejscowego |str. 349
8. Ocena systemu kontroli prawa miejscowego |str. 353

Rozdział X
Przesłanki i skutki utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego|str. 357
 
1. Skutki nieprzestrzegania prawa miejscowego |str. 357
2. Przesłanki utraty mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego |str. 358
2.1. Klauzule derogacyjne niezależne od wadliwości aktu |str. 358
2.2. Klauzule derogacyjne będące skutkiem normatywnej wadliwości aktu |str. 359
2.3. Przekroczenie granic upoważnień ustawowych |str. 360
2.3.1. Nałożenie obowiązków lub ograniczeń nieprzewidzianych w ustawie |str. 360
2.3.2. Sprzeczność z celem ustawy |str. 363
2.3.3. Wprowadzanie procedur nieprzewidzianych ustawą |str. 364
2.3.4. Obchodzenie obowiązków lub ograniczeń ustawy |str. 365
2.3.5. Wprowadzanie kar grzywny |str. 365
2.3.6. Powtórzenie treści ustawy |str. 366
2.3.7. Brak przesłanki prawnej do wydania przepisu porządkowego – dublowanie regulacji ustawowych |str. 367
2.3.8. Brak przesłanki faktycznej do wydania przepisu porządkowego |str. 369
2.3.9. Sprzeczność z celem przepisów porządkowych |str. 370
2.3.10. Pominięcia prawodawcze |str. 370
2.4. Wygaśnięcie |str. 371
2.4.1. Przesłanki faktyczne powodujące wygaśnięcie |str. 371
2.4.2. Uchylenie lub zmiana podstawy prawnej |str. 373
2.5. Faktyczne wygaśnięcie na skutek zniesienia odpowiedzialności za niewykonanie aktu prawa miejscowego |str. 376
2.6. Akty pozorne |str. 377
3. Wpływ utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na rozstrzygnięcia indywidualne wydane na jego podstawie |str. 377
3.1. Skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego |str. 378
3.2. Skutki stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny |str. 379
3.3. Skutki stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru |str. 381
3.4. Skutki uchylenia przez organ nadzoru |str. 381
3.5. Wniosek |str. 382
4. Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu normatywnej bezprawności |str. 382


Bibliografia |str. 389