Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych Unii Europejskiej / Marek Jaśkowski

Marek Jaśkowski doktor nauk prawnych, pracownik naukowo-dydaktyczny w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie; ekspert ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu; odbył aplikację i zdał egzamin sędziowski, obecnie jest wpisany na listę radców prawnych.

Publikacja jako pierwsza na polskim rynku wydawniczym zawiera kompleksową analizę problematyki sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych Unii Europejskiej. Autor omawia cechy aktów wydawanych przez unijne organy oraz reguły kontroli legalności tego rodzaju aktów przez Trybunał Sprawiedliwości UE.
Indywidualne rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnym są wydawane przez Unię w wielu tak różnorodnych dziedzinach, jak: konkurencja, pomoc państwowa, ochrona przed przywozem towarów subsydiowanych i po cenach dumpingowych, prawo żywnościowe, prawo dotyczące produktów leczniczych i chemikaliów, bezpieczeństwo lotnicze, energetyka, znaki towarowe, nadzór finansowy, ochrona danych, dostęp do informacji, działalność partii politycznych na poziomie UE, jak również w zakresie rozliczeń finansowych funduszy europejskich, zamówień publicznych czy służby publicznej. Akty te dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków indywidualnie określonych osób i chociaż podlegają wykonaniu przez organy państw członkowskich, to w zasadzie nie można mówić o kontroli ich legalności na poziomie państwa. Omawiana problematyka ma więc zasadnicze znaczenie z perspektywy ochrony praw podmiotów indywidualnych, których sytuacja prawna może zostać określona przez unijny akt administracyjny.
Czytelnicy docenią szerokie spektrum przedstawianych zagadnień, wśród których są m.in.: charakter Unii i jej aktywności, zasady ogólne i źródła prawa UE, rodzaje i istota aktów wydawanych przez unijne instytucje, gwarancje proceduralne w toku unijnej procedury administracyjnej, a także dopuszczalność wniesienia skargi o zbadanie legalności/ważności aktu UE, mechanizmy kontroli, podstawy i skutki unieważnienia aktu oraz kontrola kompetencji uznaniowych. Są to kwestie istotne zarówno z teoretycznego, jak i praktycznego punktu widzenia.
Monografia jest skierowana do pracowników naukowych i dydaktycznych wydziałów prawa, prawników praktyków oraz pracowników administracji zajmujących się prawem unijnym.


Wykaz skrótów 13
Wstęp 17
Rozdział 1 Zagadnienia ogólne 23
1. Problematyka kontroli kompetencji regulacyjnych na poziomie ponadnarodowym 23 1.1. Prawo administracyjne a globalizacja 24 1.2. Zagrożenie dla mechanizmów skutecznej kontroli 27 1.2.1. Kontrola a accountability 27 1.2.2. Problem niewystarczającej kontroli działań administracyjnych na poziomie międzynarodowym 28 1.3. Globalne prawo administracyjne 30 1.4. Koncepcja międzynarodowej władzy publicznej 35 1.5. Koncepcje kontroli międzynarodowych kompetencji regulacyjnych a kontrola aktów Unii Europejskiej 37 2. Administracyjny wymiar funkcjonowania UE 40 2.1. Pojęcie administracji publicznej 40 2.2. Funkcje UE o charakterze administracyjnym 42 Pojęcie "administracji europejskiej" w art. 298 TFUE 45 2.3. Administracja bezpośrednia, pośrednia i wspólna; sieci administracyjne 46 2.4. Nowe zarządzanie 50 2.5. UE a władztwo administracyjne 51
Rozdział 2 Akt administracyjny Unii Europejskiej - cechy, procedura i skutki prawne wydania 55
1. Unijne indywidualne akty administracyjne 55 1.1. Uzasadnienie wyodrębnienia aktu administracyjnego jako jednej z form działania administracji 55 1.2. Pojęcie aktu administracyjnego indywidualnego 58 1.2.1. Akt indywidualny a akt generalny 60 1.2.2. Szczególne cechy aktów indywidualnych wydawanych przez organizacje międzynarodowe 63 1.3. Akty administracyjne Unii Europejskiej 64 Akt administracyjny a akt dotyczący skarżącego bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu art. 263 TFUE 71 1.4. Przegląd kategorii aktów wydawanych przez Unię Europejską pod kątem cech aktu administracyjnego indywidualnego 76 1.4.1. Rozporządzenia, dyrektywy, decyzje 76 1.4.2. Akty ustawodawcze i nieustawodawcze 85 1.4.3. Charakter prawny grzywien wymierzanych przez Komisję za naruszenie prawa konkurencji 89 1.4.3.1. Stanowisko sądów unijnych 90 1.4.3.2. Perspektywa EKPC (ETPC) 93 1.4.3.3. Stanowisko doktryny 95 1.4.3.4. Analiza 98 1.5. Forma aktu administracyjnego 102 1.6. Klasyfikacja aktów administracyjnych Unii Europejskiej 103 1.7. Podmioty wydające akty administracyjne 111 1.7.1. Instytucje 111 1.7.2. Inne podmioty 116 2. Gwarancje proceduralne 118 2.1. Charakter procedury prowadzącej do wydania aktu administracyjnego 119 2.2. Prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy 122 2.2.1. Domniemanie niewinności 123 2.2.2. Nemo se ipsum accusare tenetur 129 2.2.2.1. Program łagodzenia sankcji (leniency) 133 2.2.2.2. Orzecznictwo TS a standardy ETPC 134 2.3. Prawo do zajęcia stanowiska (prawo do bycia wysłuchanym) 135 2.4. Prawo dostępu do dokumentów 146 2.5. Obowiązek uzasadnienia aktu 147 2.6. Zagadnienie indywidualnej notyfikacji aktu 153 2.7. Obowiązek załatwienia sprawy przez organ w rozsądnym terminie 158 2.8. Zagadnienie kodyfikacji procedury administracyjnej UE 161 Rezolucja Parlamentu Europejskiego zawierająca zalecenia dla Komisji w sprawie prawodawstwa dotyczącego postępowania administracyjnego w Unii Europejskiej 165 2.9. Podsumowanie 167 3. Skutki wydania aktu administracyjnego - zasada trwałości aktu administracyjnego 169 3.1. Zasada trwałości aktu administracyjnego a dopuszczalność uchylenia (cofnięcia) aktu 169 3.2. Ne bis in idem 174 3.2.1. Treść zasady 174 3.2.2. Ne bis in idem a postępowanie przed organami krajowymi 176 3.2.3. Zasada ne bis in idem a postępowanie przed organami państw trzecich 178 3.2.4. Zbieg sankcji 179 3.3. Domniemanie legalności aktu 180 3.4. Zasada trwałości a sądowa kontrola aktu administracyjnego . 183 3.4.1. Niedopuszczalność obejścia art. 263 przez art. 268 TFUE 184 3.4.2. Niedopuszczalność obejścia art. 263 przez art. 267 TFUE 186 3.4.3. Niedopuszczalność obejścia art. 263 przez art. 277 TFUE (zarzut bezprawności) 189
Rozdział 3 Kontrola sądowa legalności/ważności aktu administracyjnego Unii Europejskiej, jej mechanizmy i zakres 194
1. Zagadnienia ogólne 194 1.1. Sąd właściwy 194 1.2. Rodzaje postępowań dotyczących ważności aktów administracyjnych Unii Europejskiej 195 1.2.1. Skarga bezpośrednia 196 1.2.2. Procedura prejudycjalna 197 1.2.3. Odwołania od kar 197 1.3. Pojęcie sądowej kontroli administracji, kontrola sądowa a nadzór 198 1.4. Funkcje (cele) kontroli sądowej 201 1.5. Przedmiot ochrony i czynna legitymacja procesowa 202 1.6. Przedmiot zaskarżenia 203 2. Zasada skutecznej ochrony sądowej 205 2.1. Znaczenie zasady 205 2.2. Uzasadnienie aktu jako warunek kontroli sądowej 206 2.3. Dopuszczalne ograniczenia prawa do sądu 207 3. Mechanizmy sądowej kontroli legalności/ważności aktów administracyjnych 208 3.1. Skarga o unieważnienie aktu (art. 263 TFUE) 208 3.1.1. Przedmiot skargi 208 Przedmiot skargi w ramach WPZiB 215 3.1.2. Legitymacja procesowa 215 3.1.2.1. Bierna legitymacja procesowa 215 3.1.2.2. Czynna legitymacja procesowa 217 3.1.2.3. Legitymacja czynna w ramach WPZiB 229 3.1.3. Terminy na wniesienie skargi 230 3.1.4. Skarga o unieważnienie a inne skargi 233 Skarga na zaniechanie a skarga o unieważnienie 235 3.1.5. Zakres kontroli 237 3.1.5.1. Zakres kontroli ex officio 237 3.1.5.2. Kompetencja sądów unijnych do oceny legalności aktów wydanych w celu wykonania rezolucji RB ONZ 239 3.1.5.3. Kontrola ustaleń faktycznych 242 3.1.6. Podstawy unieważnienia 245 3.1.6.1. Brak kompetencji 246 3.1.6.2. Naruszenie istotnego wymogu proceduralnego 249 3.1.6.3. Naruszenie traktatu lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem 253 3.1.6.4. Nadużycie władzy 254 3.1.6.5. Podstawy unieważnienia aktu administracyjnego a niewłaściwe administrowanie (ang. maladministration, fr. mauvaise administration) 255 3.1.7. Skutki wyroku 258 3.1.7.1. Res iudicata 258 3.1.7.2. Skutki uznania skargi za zasadną 262 3.1.7.3. Akt nieistniejący 269 3.1.7.4. Konsekwencje oddalenia skargi 271 3.2. Kontrola ważności aktów administracyjnych Unii Europejskiej w ramach procedury pytań prejudycjalnych 272 3.2.1. Sąd krajowy a przeciwdziałanie obejściu terminów przewidzianych w art. 263 przez wykorzystanie art. 267 TFUE 273 3.2.2. Obowiązek zwrócenia się z pytaniem w przedmiocie ważności aktu 275 3.2.3. Przedmiot kontroli 280 Pytania prejudycjalne w ramach WPZiB 284 3.2.4. Podstawy nieważności aktu 284 3.2.5. Intensywność kontroli 284 3.2.6. Pytanie prejudycjalne a zakres autonomii Trybunału Sprawiedliwości 285 3.2.7. Skutek orzeczenia prejudycjalnego w przedmiocie ważności 289 Ograniczenie skutków wyroku w czasie 292 3.3. Podsumowanie 294 4. Poszanowanie zasad ogólnych prawa unijnego jako kryterium legalności aktu administracyjnego 297 4.1. Zagadnienia ogólne 297 4.2. Zasada legalizmu 297 4.2.1. Pojęcie zasady legalizmu w prawie UE 297 4.2.2. Zasada legalizmu a inne zasady 299 4.3. Zasada ochrony zaufania 302 4.3.1. Zasada ochrony zaufania a zasada pewności prawa 303 4.3.2. Zasada ochrony zaufania a zasada ochrony praw nabytych 303 4.3.3. Natychmiastowy skutek prawa UE a zasada ochrony zaufania 305 4.3.4. Przesłanki ochrony zaufania 307 4.3.4.1. Zachowanie organu jako źródło oczekiwań 307 4.3.4.2. Uzasadniony charakter oczekiwań 311 4.3.4.3. Granice ochrony - nadrzędny interes publiczny 324 4.3.5. Zasada ochrony zaufania a obowiązek zwrotu pomocy publicznej 325 4.3.6. Proceduralny wymiar zasady ochrony zaufania 328 4.4. Zasada niedziałania prawa wstecz 330 4.4.1. Treść zasady 330 4.4.2. Właściwe/pozorne działanie prawa wstecz 331 4.4.3. Wytyczne a zakaz działania prawa wstecz 333 4.4.4. Obowiązek uzasadnienia działania prawa wstecz 337 4.5. Zasada proporcjonalności 337 4.5.1. Treść zasady 337 4.5.2. Zakres kontroli 339 4.5.2.1. Model kontroli 342 4.5.2.2. Celowość środka a ciężar dowodu 344 4.5.2.3. Kontrola aktów ingerujących w sferę praw podstawowych 346 4.5.3. Zasada proporcjonalności a sankcje za naruszenie prawa Unii Europejskiej 347 4.5.4. Podsumowanie 350 4.6. Zasada równego traktowania (zasada niedyskryminacji) 351 4.6.1. Treść zasady 351 Uzasadnione odmienne traktowanie 352 4.6.2. Zasada równego traktowania a akty generalne 352 4.6.3. Zasada równego traktowania a akty indywidualne 354 Zasada równego karania 354 4.6.4. Zasada równego traktowania a inne zasady 359 4.6.5. Zasada równego traktowania a obowiązek uchylenia aktu 359 4.6.6. Kontrola poszanowania zasady równego traktowania 361 4.6.6.1. Kontrola poszanowania zasady równego traktowania w odniesieniu do aktów generalnych 361 4.6.6.2. Kontrola poszanowania zasady równego traktowania w odniesieniu do aktów indywidualnych 363 4.7. Zasada poszanowania praw podstawowych 365 4.7.1. Podstawy prawne sądowej ochrony praw podstawowych 365 4.7.2. Zakres dopuszczalnej ingerencji 366 4.7.3. Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych UE 369 4.8. Podsumowanie 369 5. Kompetencje dyskrecjonalne i kontrola ich wykonywania 373 5.1. Pojęcie uznania, uznanie a kompetencje dyskrecjonalne 374 5.1.1. Pojęcie uznania w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości 374 5.1.2. "Swobodne" uznanie 378 5.2. Uzasadnienie marginesu uznania w zakresie wydawania aktów administracyjnych 379 5.3. Granice uznania 382 5.3.1. Zagadnienia ogólne 382 5.3.2. Granice uznania w prawie UE 384 5.3.2.1. Ograniczenia ze względu na cel działania 384 5.3.2.2. Ograniczenia ze względu na metodę działania 388 5.3.2.3. Ograniczenie co do formy 388 5.3.2.4. Ograniczenie przez dyrektywy wyboru konsekwencji 388 5.3.2.5. Zasady ogólne prawa a zakres kompetencji uznaniowych 389 5.3.2.6. Ograniczenie uznania w drodze wydania wytycznych 389 5.4. Sądowa kontrola wykonywania kompetencji uznaniowych 392 5.4.1. Kontrola proceduralna 392 5.4.2. Kontrola interpretacji przepisów 394 5.4.3. Kontrola ustaleń faktycznych 395 5.4.4. Kontrola oceny dokonanej przez organ 396 5.4.4.1. Granice kontroli sądowej kompetencji uznaniowych - kryterium "oczywistego błędu" 396 5.4.4.2. Granice kontroli sądowej - formuła Tetra Laval 400 5.4.5. Ciężar dowodu 406 5.5. Kontrola uznania w zakresie wymiaru grzywien 407 5.6. Kontrola kompetencji uznaniowych a zasada skutecznej kontroli sądowej 407 5.7. Podsumowanie 412
Podsumowanie 415
Literatura 423
Akty prawne Unii Europejskiej 439
Orzecznictwo 449